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(김성자) SAN기준 정부기능별 분류(COFOG) 산출방법과 GFS 기준과의 차이
저자 :
김성자
발간일 :
2016-05-04
 
< 김성자_한국은행 경제통계국 과장>

SNA기준 정부기능별 분류(COFOG) 산출방법과 GFS 기준과의 차이

  한국은행은 1957년 국민소득통계의 공식추계기관으로 지정된 이래 1958년부터 UN이 권고한 국제기준(SNA, System of National Accounts)에 따라 국민계정을 편제해 오고 있다. 일반정부의 기능별 총지출 통계(SNA 기준 COFOG)는 국민계정의 부속표로서 UN, OECD 등의 정부기능분류(COFOG, Classification of Functions of Government)에 따라 일반정부를 중앙정부와 지방정부 및 사회보장기금으로 구분하여 연간기준으로 발표하고 있다. 한국은행은 기초자료 여건과 장기 시계열의 비교가능성 등을 위해 대분류기준(10개 부문)에 한하여 1970~2014년 계열을 발표하였으며 매년 5월경 OECD에 제공하고 있다.
 
  이러한 COFOG 지표는 한국은행에서 OECD에 보고하는 SNA 기준의 COFOG 이외에, 각국의 정부가 IMF에 보고하는 GFS 기준의 COFOG가 존재한다. 160개국에 달하는 대부분의 국가가 GFS기준의 COFOG를 작성하여 IMF에 보고하고 있으며, 몇몇 국가는 해당 국가의 현실에 맞게 수정한 COFOG를 정책에 활용하고 있다.

(1) 이용자료

국가재무제표는 2011년부터 발생주의에 의해 작성되고 있으나 발생주의 자료는 결산(D+24개월)에 한해 제공될 뿐만 아니라 2011년에서 2014년까지의 단기 시계열만 이용가능함에 따라 정부소비 및 정부투자 등 분기 GDP통계 산출과 장기시계열의 비교가능성 제고 등을 위해 현금주의에 기반한 세입세출자료를 이용하고 있다.
 
(2) 국제기준

일반정부의 기능별 총지출은 최신 국제기준인 2008 SNA 기준으로 작성되고 있다. SNA는 경제환경 변화 등에 따라 1953 SNA, 1968 SNA, 1993 SNA, 2008 SNA 순으로 변경되었으며 최신 국제기준 반영에 따라 무기구입비(Weapons systems)와 연구개발비(Research and development)가 정부최종소비지출에서 정부투자지출(총고정자본형성)로 변경되었다.
 
(3) 포괄범위

‘2008 SNA 이행과 2010년 기준년 개편’으로 국민계정의 일반정부 포괄범위와 발생주의 기준 GFS통계의 포괄범위는 완벽히 일치하게 되었다(이하 GFS통계는 발생주의 기준). 한국은행은 일반정부의 포괄범위를 매년 공공부문계정(잠정) 통계 발표 시 공표하고 있다.
 
(4) 일반정부의 하위부문별 작성방법

가. 중앙정부

중앙정부의 세출자료는 일반회계, 특별회계, 기금회계로 구분되며 이는 또한 분야-부문-프로그램-단위사업-세부사업으로 나누어진다. 한국은행은 시계열통계의 안정성 등을 위해 일반회계의 ‘분야’별 세목별 자료를 이용하여 기능별 총지출을 작성하고 있다. 특별회계와 기금회계, 중앙정부에 속하는 비영리공공기관은 주기능에 따라 대분류상 1개의 기능으로 분류하고 있다.
기능별 총지출(GFS기준 교차분류)은 정부가 한 해 동안 공공재 생산과 소득 재분배 등에 지출한 총액으로 피용자보수, 생산및수입세(업무용 자동차세), 중간소비, 보조금, 재산소득, 사회보장현물수혜, 사회수혜금, 기타경상이전, 자본이전, 총고정자본형성(투자), 재고증감및귀중품의 순취득, 비생산비금융자산의 순취득(토지매입비 등)을 합산하여 산출한다. 중앙정부의 총지출에는 지방재정교부금이 포함된다. ‘분야’ 기준으로 산출된 COFOG통계는 정부예산의 ‘분야별 재원배분’ 내역과 비교가능하다는 장점이 있다.

(5) 교차분류 항목별 작성방법

가. 피용자보수(GFS 피용자보수)

국민계정의 피용자보수는 임금 및 급여와 실제사회부담금, 의제사회부담금으로 구성된다. 임금 및 급여는 세출자료의 인건비(100번목)가 대부분이나 국제기준에 따라 임금 및 급여에 해당하는 항목 등이 추가된다. 실제사회부담금은 건강보험료의 고용주부담금과 정부가 고용주로서 부담해야 할 연금부담금 등이며 동 통계는 기금결산통계와 기관별 세부 통계 등을 이용하여 산출하고 있다. 마지막으로 의제사회부담금은 연금대상이 아닌 직원의 퇴직급여, 공무원연금과 군인연금의 적자지원액 등이 해당되며 이는 세출자료와 공무원연금 통계집과 군인연금 통계연보 등을 이용하여 구한다.
개념상 피용자보수의 국제기준은 SNA와 GFS가 동일하다.

나. 생산및수입세(GFS 미구분)

총지출 항목인 생산 및 수입세는 정부가 공공재 등을 생산하기 위하여 업무용 자동차 등을 보유하게 되는데 이에 따라 납부하는 세금이다. 생산 및 수입세는 지방세정연감의 자동차세 부과기준과 예산서 분류 등을 통해 산출하고 있으며 2013년 기준 정부의 생산및수입세는 0.1조원으로 2013년 총지출(454조원)의 0.02%를 차지하고 있다.
 
다. 중간소비(GFS 재화및용역의 사용)

중간소비는 기업회계의 관리운영비에 해당하며 이는 공공행정 등을 위해 사용하는 소모품비, 용역비, 일반운영비, 여비 등이 포함된다. 주로 세출자료의 물건비(200번목) 지출을 이용하여 산출한다. 우리나라의 GFS통계는 2001 GFS 기준으로 작성됨에 따라 무기구입비와 연구개발 관련 지출도 ‘재화 및 용역의 사용’에 포함된다. 다만 2014년 GFS 매뉴얼에서는 2008 SNA와 같이 무기구입비와 R&D지출을 투자지출로 분류하고 있다.
 
라. 보조금(GFS 보조)

SNA의 보조금과 GFS의 보조는 개념상 유사하나 국민계정에서는 직접적인 생산활동과 관련된 보조금만을 대상으로 하고 있다. SNA의 보조금은 생산물에 대한 보조금과 생산요소에 대한 보조금으로 구분되며 이는 주로 유가보조금과 장애인 고용보조금이 해당된다. 보조금은 특정 생산물 등에 대한 민간경상보조(320-01항목)를 이용하여 구하고 있다.
 
마. 재산소득(GFS 이자)

SNA의 재산소득은 이자, 임료, 배당금 등으로 나누어지나 정부의 지급재산소득은 기초자료 사정상 이자만 있는 것으로 보고 있으며 차입금이자(510-03항목) 등을 이용하여 구하고 있다.
 
바. 사회보장현물수혜 및 사회수혜금(GFS 사회급여)

SNA는 GFS의 사회급여를 현물(사회보장현물수혜)과 현금(사회수혜금)으로 구분하고 있다. 국민계정상 사회보장기금에 속하는 기관의 결산자료와 세출자료 등을 이용하여 산출하고 있다.
 
사. 경상이전 및 자본이전(GFS 출연)

SNA는 GFS의 출연을 경상이전과 자본이전으로 구분한다. 예를 들어 연구기관의 출연금은 R&D관련 지원액임에 따라 자본이전으로 여타 출연금은 경상이전으로 분류한다. 국민계정의 경상이전은 세출자료의 이전지출(300번목) 중에서 보조금과 사회수혜금, 사회보장현물수혜, 자본이전에 해당하지 않는 지출이다. 자본이전은 연구기관의 출연금과 민간자본보조(320-07항목) 등을 이용하여 구한다.
 
아. 총고정자본형성, 재고증감 및 귀중품 순취득, 비생산비금융자산의 순취득(GFS 비금융자산의 순투자)

GFS의 비금융자산의 순취득은 고정자산?재고자산?비생산자산 순취득으로 나누어지며 이는 각각 SNA의 총고정자본형성, 재고증감 및 귀중품의 순취득, 비생산비금융자산의 순취득과 일치한다. 총고정자본형성(투자)은 주로 세출자료 중 건설비(420번목), 유형자산(430번목), 연구개발비(260번목) 등으로 구하고 있으며 재고증감 귀중품 순취득은 정부결산자료(양곡회계 등)를, 비생산비금융자산의 순취득은 토지매입비(410번목)를 주로 이용한다.
 
(6) GFS 기준과의 차이점

SNA기준 COFOG 통계는 기초자료의 제약과 장기시계열의 비교가능성 제고 등을 위해 현금주의 세입세출자료를 이용하여 2008 SNA 기준으로 작성하고 있다. GFS통계와는 기초자료와 국제기준, 교차분류 항목 등에서 차이가 발생한다.
 
첫째, GFS통계는 발생주의 기준 국가재무제표를 이용한다. 2011년 이후 국가재무제표가 발생주의 기준으로 작성됨에 따라 GFS 통계는 2012년, 2013년, 2014년(공표예정)의 3개년 시계열에 한해 발표되고 있다.
 
둘째, GFS통계는 2001 GFS 기준으로 작성되고 있다. GFS는 1986 GFS, 2001 GFS에 이어 최근에는 2014 GFS가 발표되었다. 2001 GFS는 2008 SNA와 대부분 일치하나 무기구입비와 R&D지출을 ‘재화 및 용역의 사용’으로 분류함에 따라 동 지출을 투자지출(총고정자본형성)로 처리하는 2008 SNA와 차이를 보이고 있다. 한편 2014 GFS는 무기구입비와 R&D지출을 2008 SNA와 같이 투자지출로 기록할 것을 권고하고 있다.

셋째, 교차분류 항목이 일부 다르다. SNA에서는 ‘생산 및 수입세’를 별도 항목으로 구분하는 반면, GFS에서는 동 항목이 구분되지 않는다. 반면 ‘기타 비용’ 항목은 GFS에서는 구분되나 SNA에서는 나누어지지 않는다. 또한 SNA는 일반정부뿐만 아니라 국가경제 전체를 위한 다양한 경제지표를 제공하기 위하여 사회급여를 현물과 현금으로 구분하고 있다.
 
넷째, 일반정부의 하위부문 분류 방식이 다르다. SNA는 일반정부를 중앙정부, 지방정부, 사회보장기금으로 구분하나 GFS는 일반정부를 중앙정부와 지방정부로 나눈다. 다만 현금주의 기준으로 작성되는 월별 통합재정수지(중앙)는 사회보장성기금을 제외한 관리재정수지도 별도로 발표하고 있으며, 여기의 사회보장성기금은 SNA의 사회보장기금과 유사한 개념이다. 우리나라는 국민연금의 도입시기가 늦어 국민연금에서 매년 큰 폭의 흑자를 보이고 있는 상황에서 1970년부터 2014년까지 매년 제공되고 있는 SNA의 COFOG통계는 장래의 지불의무를 제외(사회보장기금 제외)한 SNA 기준 관리재정수지를 확인할 수 있다는 점에서 경제현실을 반영한 유용한 통계라 할 수 있다.
 
우리나라는 SNA와 GFS통계에서 일부 차이가 발생하나 2008년부터 ‘재정통계개편 TF’에 GFS와 SNA 통계담당자 등이 참여하여 포괄범위를 일치시킨 바 있으며 통계 간 차이를 축소하기 위해 지속적으로 협력하고 있다. OECD국가와 비교했을 때 우리나라의 SNA 및 GFS 통계 간 갭은 다른 나라에 비해 크지 않은 것으로 확인되고 있다.

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