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(이종운) 국가 발생주의 회계제도 도입 5주년 성과와 향후 발전방안
저자 :
이종운
발간일 :
2017-01-25
이종운 감사원 교수

국가 발생주의 회계제도 도입 5주년 성과와 향후 발전방안

  지난 12월 2일 국회에서 승인한 내년도 정부예산이 400조원을 넘어섰다. 이는 2011년도 예산이 300조원을 돌파한 이후 6년 만의 일이다. 그리고 지금도 우리에게는 아픈 기억이면서 동시에 정부 재정개혁의 시동을 거는 계기가 되었던 외환위기에 따른 IMF로부터의 구제금융 지원이 개시된 1998년도 예산이 약 70조원대임을 감안하면 지난 20여 년간 우리나라 정부의 재정규모가 급속도로 확대되고 있음을 알 수 있다.

  재정규모가 확대된다는 것은 정부가 국민을 위해 투입하는 재정사업의 규모, 즉 정부규모가 확대되는 것을 의미한다. 또한 정부의 재정규모가 크다는 것은 그만큼 국가가 발전하고 있다는 간접적인 증거이며 또 다른 한편으로는 국가 사회의 투명성이 확장되고 있음을 의미하기도 한다.
우리나라 정부는 1997년 외환위기 이후 민간부문은 물론 정부를 포함한 공공부문 회계정보의 투명성 확보의 중요성을 인식하고, 국가 경제구조의 개혁을 추진하면서 국가 발생주의 회계제도 도입에 대한 본격적인 논의를 준비하기 시작하였다. 그리고 이후의 도입과정을 간단히 요약하면 다음과 같다.

먼저, 정부는 국가 재정 운용방식의 큰 틀을 OECD에서 권고하고 있는 성과주의 방식으로 전환하기 위해 1)프로그램 예산제도 2)예산 총액배분·자율편성제도 3)사업·성과계획서 및 중기재정운용계획제도 4)발생주의·복식부기 회계제도를 도입하는 밑그림을 그리기 시작하였다. 이어서 약 6년간의 준비과정을 거쳐 2004년에 재정운용 관련 제도에 대한 본격적인 개혁을 시작하여, 2009년 "국가회계법"에 의거하여 발생주의 회계제도를 시행하였고 2010년에는 현재의 ‘국가회계재정통계센터’의 전신인 ‘국가회계기준센터’를 설립하였다. 그리고 2012년에는 2011회계연도에 대한 국가재무제표가 국회에 최초로 제출되었으며, 2014년에는 국가회계편람을 발간하면서 현재 시행되고 있는 국가회계제도에 관한 기본 체계를 확고하게 정비하였다.

  우리나라 국가 발생주의 회계제도는 2009년 "국가회계법"의 시행을 기준으로 할 경우 2016회계연도 현재까지 7년이 경과되었고, 그동안 현금주의를 기반으로 하는 예산회계방식에 의한 세입·세출결산서가 중심이 되었던 국가결산보고서에 국가 재무제표가 포함되어 국회에 제출하기 시작한 2011회계연도 기준으로는 현재까지 5년이 경과되었다. 그동안 정부는 국가결산을 위하여 중앙정부 각 소관의 결산 담당자 등에 대한 발생주의 결산교육 및 재무정보 생산을 위한 교육을 지속적으로 실시하였으며, 감사원은 같은 기간 동안 중앙정부 및 각 소관별 재무제표에 대한 회계검사를 실시하여 왔다. 그리고 이러한 과정을 거쳐 국회의 결산승인으로 확정된 중앙정부 발생주의 재무정보는 현재 국내·외에 완전하게 공시되고 있다.

국가회계에 발생주의를 근간으로 하는 재무회계(financial accounting)를 도입하는 것은 다양한 관점에서 의미가 있는데, 이를 요약하면 다음과 같다. 우선 복식부기와 결합된 발생기준 회계는 중앙 부처 각 소관별 정책사업에 해당하는 예산구분 상의 각 ‘프로그램(program)’에 대한 재정운용의 효율성(efficiency) 평가와 직접 관련이 있는 원가(cost)에 관한 정보를 제공하고 있는데, 이에 따라 2009회계연도부터 적용되고 있는 프로그램예산을 기반으로 하는 중앙정부의 각 소관별 정책사업(과거의 ‘항’에 해당하는 사업)에 대해 해당 프로그램(사업)의 원가 집계 및 사업성과 측정이 가능하다.
다음으로 발생주의 회계기준은 세입·세출을 기반으로 하는 예산회계(budgetary accounting)에서 법적인 관점에 기반을 두고 있는 재정상태표상의 자산·부채·순자산에 관한 정보를 산출하게 함으로써 경제적 실질에 기반을 둔 재정 상태를 파악하고 재정건전성 등의 효과적 관리를 위한 다양한 재무 분석 정보의 생산이 가능하다.

마지막으로 OECD회원국으로서 재무회계 방식을 적용하여 국가재무제표를 작성하고 있는 다른 회원국들과 동일한 방식으로 재정지표를 산출함으로써 재정상태 등에 대한 국가 간의 비교가능성을 확보하게 되어 국가재정의 국제적 신뢰성이 강화되는 효과를 갖게 된다.

국가 재무제표가 작성되어 국회 결산보고가 이루어진 지난 5년간의 개혁성과를 요약하면 다음과 같다. 이미 잘 알려진 바와 같이, 국가 재무회계제도의 도입은 그간 소홀히 다루어졌다고 평가되고 있는 연금충당부채와 같은 국가부채의 잠재적 심각성을 국민에게 알림으로써 공무원연금제도의 개혁 등 재정지출 가능성이 높은 미래의 잠재적 부채를 포함하는 중장기 재정건전성에 초점을 맞춘 개혁을 추진할 수 있도록 하였다는 점이다. 그리고 국가가 보유 및 유지관리하고 있는 방대한 사회기반시설 등에 대한 자산 실사를 통한 공정가치의 측정은 물론 그동안 장부상에 인식되지 않았던 자산들이 재무제표에 인식되고 향후 체계적으로 관리될 수 있는 계기를 마련한 점도 중요한 성과 중의 하나라고 평가할 수 있다. 이와 함께 과거 "예산회계법"(현, "국가재정법"), "국유재산법", "물품관리법" 등 개별법에 따라 채권·채무 확정주의만을 기준으로 별도의 장부에 기록되던 내역들을 경제적 실질의 관점에서 자산·부채의 개념으로 확대하여 재무제표의 작성에 포함됨에 따라 나라살림을 종합적·체계적으로 파악하여 의사결정에 효율적으로 활용할 수 있는 전기를 마련하였다. 또한 우리나라가 발생주의 국제기준(GFSM 2001)에 부합하는 회계제도를 도입함으로써 다른 나라와의 국제적 비교를 통한 국가재정의 체계적 관리 가능성을 제고하고 국가 재정통계의 대외 신뢰도를 높였다는 점도 중요한 성과로 평가되고 있다.

그럼에도 불구하고 발생주의 재무정보를 포함한 국가회계 결산보고서가 방대한 분량에 비하여 그 내용이 중복되는 부분이 많고 또한 이해하기가 어려울 뿐만 아니라 국회나 중앙정부의 의사결정에 활용되는 사례가 당초 기대했던 수준을 미치지 못한다는 비판적인 시각도 존재하고 있다. 이와 함께 감사원이 재무제표 결산검사를 수행함에 있어 주요 선진국과 같은 감사절차의 이행(engagement audit)과 감사의견(audit opinion) 표명이 이루어지지 않고 있어 국가회계정보의 신뢰성 제고 측면에서 다소 한계가 존재한다는 비판도 제기되고 있다. 또한 정부가 재무보고와 관련된 내부통제제도에 대한 모범기준(best practice) 등의 운영지침을 마련하고 있지 않은 실정이어서 아직도 국가 회계투명성 확보를 위한 정부의 체계적이면서도 지속적인 노력이 요구되고 있는 상황이다.
한편으로는 국가회계정보를 생산하는 담당인력의 전문성이 아직까지 충분하게 확보되지 않은 점도 국가회계제도의 도입과 함께 지속적으로 제기되어온 주요 문제점 중의 하나이다. 따라서 중앙정부의 발생주의 회계정보가 현재 병행 운용되고 있는 예산회계제도만으로는 제공하지 못하는 경제적 의사결정에 유용한 정보를 제공하고 국가 재정의 건전성과 대외 신인도를 높이는 역할을 수행하기 위해서는 그간의 국가회계제도에 대한 추진성과를 평가하고 동시에 현행 국가회계제도에 대한 현주소를 좀 더 상세하게 파악하는 것이 필요하다.

1인당 GDP가 3만달러를 넘는 OECD 국가들을 살펴보면, 이 국가들은 1980년대 중반 이후 복지관련 재정을 포함하여 국가의 재정규모가 급속도로 확대되는 과정에서 정부 지출의 비효율성 지속 등 정부 역량 증대 노력의 미흡과 재정 팽창에 비례하는 국가부채의 증가 등으로 인한 심각한 재정 스트레스를 경험한 바 있다. 그리고 이러한 국가 경제적 자원 활용의 비효율성 등이 국가 발전에 커다란 걸림돌로 작용했던 경험들을 공통적으로 가지고 있다. 따라서 우리가 국가 재정 및 경제적 자원 관리와 관련하여 재정 스트레스 경험을 최소화하기 위해서는 효율적인 재정정보로서 국가회계제도 및 운용을 더 지혜롭게 해 나가야 할 필요가 있다. 이러한 관점에서 국가 발생주의 회계제도의 미래 발전 방안을 다음과 제시하고자 한다.

첫째, 공무원 선발제도에 회계직렬을 신설하고 현재의 다양한 입직 경로를 활용하여 국가회계 관리 인력을 전문화하기 위한 기반을 마련할 필요가 있다. 그동안 기획재정부 등 관련 부처의 노력으로 현행 행정직렬 내에 회계직류를 설치하여 회계업무 수행 인력을 선발하고 있기는 하다. 그러나 그 선발인원이 매년 극소수이고 실무자급(7급, 9급)만을 선발하여 회계업무의 전문성을 확보하기 위해 요구되는 많은 개선 사항을 추진하는 데 상당한 한계가 노출되고 있는 실정이다. 예를 들어, 2016년의 경우 국가공무원 선발인력 중 회계직류 선발인원은 7급 공채 5명, 9급 공채 4명 등으로 극히 소수의 실무자급 인력만을 선발, 배치하여 국가 회계관리 전문인력 수급이 원활하지 못한 것으로 파악된다. 이와 관련하여, 민간경력채용 등 현재의 다양한 공무원 채용 입직 경로를 활용하여 국가 회계관리를 위한 전문인력 충원할 수 있도록 기반을 마련하는 것이 향후 국가회계정보의 활용도 제고에도 중요한 영향을 미칠 수 있다. 또한 전문임기제 공무원과 개방형직위 등 현재의 다양한 공무원 채용 제도를 활용하여 5급 이상의 관리자급 회계 전문인력을 지속적으로 확보하는 것도 국가회계관리 인프라 강화를 위해 반드시 필요하다. 그리고 이러한 회계관리 인력의 전문화 기반을 중장기적으로 마련하는 것은 각 부처 및 회계 관서 내에서 생산되는 회계자료의 무결성(integrity)을 강화하여 회계정보의 신뢰성을 제고하기 위한 핵심적인 요인이라고 본다.

둘째, 국가 재무회계정보가 이용자 중심으로 적극 활용될 수 있는 활성화 전략이 필요하다. 그리고 이를 위해서는 정부 등 관련 기관이 국가회계정보에 대한 회계정보 이용자들의 이해가능성을 높일 수 있는 방안을 적극적으로 마련할 필요가 있다. 현행 국가 및 각 회계 소관별 재무정보의 구성 요소 및 재무제표가 방대한 양과 내용으로 구성되어 있어 회계 전문가조차도 이용에 한계가 있다는 비판이 제기되고 있다. 또한 기업의 재무제표와는 화폐단위의 숫자가 비교가 안 될 정도로 큰 단위를 표시하고 있는 국가 재무제표가 원 단위까지 재무정보를 표시하고 있어 일반 국민의 입장에서는 가독성에 한계를 느낄 수도 있다. 따라서 국가 및 회계 소관별 재무정보에 대해 국민 등 정보이용자에게 정보 활용가치와 이해가능성이 높은 재무분석 정보를 개발하여 해당 정보를 주기적으로 국민에게 공시하는 노력이 요구된다. 또 한편으로는 국회 및 유관기관의 국가회계에 대한 이해 및 관심도를 제고할 필요가 있으며, 시민단체 등에 대해 다양한 국가 재무분석 정보 등의 제공을 활성화하여 일반국민들의 관심도 역시 제고할 필요가 있다. 또한 국민의 대의기관 등 직접적인 정보이용자의 의사결정에 유용한 정보라고 할 수 있는 주요 프로그램(정책사업)별 원가차이분석 등 국가 자원의 활용성과를 다양하게 분석하여 제공하는 것도 반드시 필요하다. 같은 맥락에서, 재정건전성 관리(연금충당부채, 국가부채 등) 등 주요 자산 및 부채 관련 회계이슈에 대해 이용자가 쉽게 접근할 수 있는 이해도가 높은 설명적인 재무정보를 작성하여 언론매체 등 다양한 경로를 활용하여 국가 재무정보를 주기적으로 제공하는 것도 필요하다고 본다.

셋째, 국가의 자산-부채 관리의 실효성 확보를 위한 방안("국가채권관리법" - "재정건전화법"과 재무정보의 연계방안)을 마련할 필요가 있다. 채권관리기능의 국가채권관리법 및 재정의 중장기적 지속가능성 확보와 재정건전성 강화를 위한 "재정건전화법"(2017년 1월 시행) 적용 시 재무정보를 연계함으로써 국가 자산 및 부채 관리의 실효성을 확보할 필요가 있다. 해당 법령에 의한 법적 관점에서의 형식적인 요건의 완성을 전제로 하는 채권-채무 관리와 함께 경제적 실질에 기반을 두는 재무적 관점에서의 자산-부채 관리를 연계할 수 있는 정보를 개발하여 국가 자원 관리의 실효성을 확보하여야 할 것이다.

넷째, 프로그램 예산제도에서의 원가정보기반 성과주의 재정운용 활성화 방안을 마련할 필요가 있다. 원가정보를 정책사업별 평가지표에 연계하고, 성과에 따른 예산편성을 통해 국가회계정보의 환류가 이루어질 수 있도록 하여야 한다. 현재 시행되고 있는 성과계획서 및 성과보고서 관리제도는 사실상 형식적으로만 운영되고 있다는 비판을 피하기 어려운 실정이고, 예산 총액배분자율편성(Top-Down)제도 역시 재정사업 성과관리를 위해 필수적이나 아직도 목-세목 중심으로 운용되는 소위 ‘칸막이식’ 관행이 탈피되지 못하고 있다. 따라서 기획재정부 등 관련부처는 재무정보 기반 재정성과를 측정?평가할 수 있는 제도를 조속히 확대 시행하여 범정부적인 성과주의 재정운용 활성화를 추구하여야 할 것이다. 그리고 이를 위해서는 현행 ‘통계목’으로 분류되고 있는 원가정보를 활용한 효율성 평가 및 의사결정에 활용 가능한 핵심지표를 개발하고 정보이용자에게 유용한 재무정보를 산출할 수 있도록 다양한 재무분석 기능을 탑재한 재정정보 분석기능이 포함되도록 현행 국가재정정보시스템(dBrain)을 확대 개편하는 과업도 수반되어야 할 것이다.

다섯째, 국가회계교육을 체계화하고 고위공무원 교육을 확대할 필요가 있다. 정부는 공무원의 교육훈련과 관련하여 국가공무원인재개발원(구, 중앙공무원교육원)과 각급 부처에 소속된 각 부처별 공무원교육원을 운영하여 공무원에 대한 직무교육 등을 실시하고 있다. 그러나 감사원 소속의 감사교육원을 제외하고는 국가회계와 직접 관련된 전문교육을 별도의 독립된 교육과정으로 운영하고 있는 공무원교육원을 찾아보기가 어렵다. 위에서 언급한 바와 같이 현재 정부 각 부처 내에 회계 전문인력의 확보가 미흡한 상황하에서 행정직 등의 공무원을 회계직으로 임명하여 국가 회계업무를 처리하면서 회계와 직접 관련된 전문교육을 소홀히한다면 국가 회계업무의 투명성을 강화하는 데 상당한 제약을 받을 수밖에 없을 것이다. 이와 함께 현행 프로그램(정책사업) 중심의 예산제도하에서는 예산 실무를 수행하는 공무원과 함께 각 정책사업에 대한 의사결정과 그 사업관리에 책임이 부여된 고위공무원들에 대한 재정 및 회계관리 교육도 매우 중요하다. 그러나 이러한 고위공무원에 대한 재정 및 회계관리 교육도 사실상 찾아보기 어려운 실정이다. 따라서 기획재정부 등 관련 부처는 향후 공무원들에 대한 체계적?지속적 국가회계교육을 통해 업무역량을 강화할 수 있는 전략을 수립하고, 특히 중앙관서 고위공무원에 대한 국가 재정 및 회계교육의 강화를 통해 국가 자원을 효율적, 효과적으로 활용할 수 있도록 관리자의 인적 역량을 제고하는 데 더 많은 노력을 하여야 한다.

마지막으로, 국가회계재정통계센터의 위상을 제고하고 현재의 업무영역을 전략적?차별적으로 재구성할 필요가 있다. 국가회계재정통계센터는 국가회계제도의 지속적 발전을 위해서 국가회계 및 재정분야에 대한 전문성을 강화하고, 국가회계 관련 업무 지원 및 재정통계 관련 정책 연구를 위한 전문기구로서 독립성을 확보하는 것이 요구된다. 세부 업무영역 중에서는 재정통계(지표) 관리 업무를 강화할 필요가 있다. 해외 발생주의 재정통계 작성기준을 지속적으로 검토?보완하고, 다양한 재정통계(지표)의 산출 및 관리 업무를 확대해 나가야 한다. 국가별 국가회계지표 비교분석 결과를 예측하여 이를 기준에 반영해야 하며 이를 위해 기준관련 업무와 재정통계 업무 간 연계를 통한 조정이 요구된다. 입력관리 업무는 작성단위의 책임(입력정확성 측면)을 강화하고 현재의 업무 수준이 유지된다는 전제하에서 점차 기능을 축소하는 것도 가능하다고 판단된다.

2015회계연도 말 현재 국유재산과 물품 등을 총괄하는 국가의 자산은 약 1,856조원, 그리고 국가 채무 등과 연금충당부채를 포함한 국가 부채는 약 1,285조원으로 보고되고 있다. 반면에 감사원의 2015회계연도 ‘결산검사보고’에 따르면 "국가재정법"상 국가채무, 즉 지방자치단체와 민간기금의 채무를 제외한 중앙정부의 채무는 2015년 말 현재 약 557조원으로 보고되고 있어 국가재무제표에 표시되어 있는 국가 부채 중 법령에 의해 정부가 국가 채무로 계상하고 있는 비중이 약 43.3%임을 알 수 있다. 정부가 만일 이 43.3%에 해당하는 좁은 의미의 채무만을 인식하면서 국가 재정사업의 시행과 관리를 확장하게 된다면 장래에 발생 가능한 국가 재정관리상의 잠재적 리스크에 대한 통제력이 약화될 수밖에 없을 것이다. 따라서 발생주의 회계를 기반으로 경제적 실질의 인식기준을 통해 국가부채를 측정하고 이를 통해 재정 건전성을 관리하는 것은 국가의 발전단계에 따라 점점 더 확장될 것으로 예상되는 미래의 국가재정과 관련하여 매우 중요한 의미를 갖는다는 점을 정부가 중요하게 인식할 필요가 있다. 또한 정부 재정의 방만한 운영을 최소화하고 재정사업의 효율성을 관리하기 위해서는 원가 정보에 기반을 두는 발생주의 재무정보를 통해 적용 가능한 자산-부채의 관리 기법을 정부 각 사업단위에 확장 적용하는 것도 필요하다.

발생주의 회계정보를 통해 분석된 우리나라 정부의 자산 대비 부채 비율, 즉 재정 건전성은 미국, 영국 등 주요 선진국에 비하여 매우 양호한 것으로 평가되고 있다. 또한 우리나라 정부가 국가회계에 발생주의 회계제도를 도입함으로써 국가 재정통계의 대외 신뢰도 제고에 중요한 역할을 하고 있는 것으로 평가되고 있기도 하다. 이러한 다양한 측면에서의 평가들을 종합해보면, 정부가 발생주의 국가회계제도를 도입, 시행하는 것은 분명히 순기능의 효과가 크다고 볼 수 있다. 우리는 앞으로 1인당 GDP 3만 달러 시대를 향해 나아가고 있다. 그리고 1인당 GDP 3만 달러 시대에서는 그 국민 소득수준에 걸맞는 국가 재정사업의 확장이 필수적이다. 따라서 국가의 재정 및 회계 관리도 그에 부합되도록 그 내용과 역량을 더욱 강화시켜 나갈 수 있는 전략과 의지가 지속적으로 확충될 필요가 있다.
 

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